2018年，对于中国环保企业来说可谓“流年不利”。

从5月的“东方园林发债事件”开始，环保企业的资金链危机逐渐爆发，影响迅速波及整个行业。尽管政策层不断喊话，但直到年底，还是有不少企业仍然深陷资金链泥潭中无法自拔，不得不断臂求生。

为何到了如今这步田地?有的企业把原因归咎到了PPP清理整顿。他们认为，正是因为去年11月财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(业内称“92号文”)，导致PPP不规范项目大规模清理出库，有的省份开始叫停PPP项目，才使得很多环保PPP的中标大户陷入财务困境。

12月1日，由全国工商联环境服务业商会举办的2018中国环境上市公司峰会在广东肇庆举行，这是一年一度的环保行业盛会。桑德集团董事长文一波、首创股份总经理杨斌、威立雅中国区副总裁黄晓军……这些行业大佬们聚到一起，其中的议题之一就是“PPP困惑与制度探讨”。

“中国式PPP”到底对不对?过去一年，PPP“刮骨疗毒”取得了什么成效?未来，“新PPP时代”究竟走向何方?在这场激辩之后，答案或许已经浮出水面。

“教会了学生，老师就失业了”

民营企业对于PPP的怨言已经是老生常谈，令人没想到的是，几乎没怎么参与的外资企业对PPP也有很多不满。

苏伊士新创建执行副总裁孙明华表示，PPP最早是从英法等国开始推行的，所以苏伊士、威立雅等外企早期对中国PPP的推广做了不少贡献。苏伊士很早就在澳门以PPP的形式做了供水特许经营，威立雅也在成都做了中国的第一个PPP项目——成都水六厂项目，这些项目后来都成了住建部、发改委等组织学习、参观的典范。

“2013年，当发改委、财政部两大部委力推PPP之时，我们的老外非常兴奋，他们觉得这是自己的强项，因此都‘摩拳擦掌’地准备大干一场。”孙明华说，“不过，在参与了两个PPP项目的竞标之后，老外突然发现有些不对劲，因为与他们所想象的PPP有很大不同。”

再后来，市场又进来了一批竞争者，很多建筑企业都成立了环保公司，大举进军PPP项目。“我们就更傻了，因此，在这一轮的PPP大潮中，外企基本上没有参与其中。”孙明华说。

威立雅中国区副总裁黄晓军也表示，“中国式PPP”跟他们理解的PPP有很大差别，不是他们熟悉的业务，所以他们决定还是“以看为主”。

“PPP中的三个‘P’，第一个‘P’是指政府，第二个‘P’强调的是专业性，第三个‘P’则是指合作伙伴，这就意味着大家要有同等的市场地位、同等的收益权和同等的风险责任。”黄晓军说，“假如离开了第二个专业性的‘P’和第三个合作伙伴关系的‘P’，这个PPP可能是我们比较难以理解的。”

他表示，一个PPP合同，有两点是至关重要的。一是明确的价格机制、回报机制，也就是“物有所值”;二是要有非常明晰的服务边界，以法律来保障。

对于黄晓军的观点，孙明华也表示认同。她表示，很多人问她为什么不做PPP?其实原因很简单，一是这些PPP项目回报太低，他们接触的最高只有7%，根本达不到他们的投资要求;二是风险太大，除了项目本身的风险，政府的支付能力和支付信用也存在疑问。

“基于以上两点，我们这些年没有参与任何的PPP项目。前几天我们发布了一个新闻公报，说苏伊士参与了武汉的一个PPP项目，但那也是跟着其他企业一起做的，而且我们只占投资的0.1%。”孙明华说。

“用一句笑话来形容，在PPP这件事上，老师教会了学生，然后老师就失业了。”孙明华表示，“希望在‘新PPP时代’，在两大部委的政策整改之后，有了明确的政策和方向之下，也能给我们外资企业参与PPP的机会。”

“英国的情况跟我们不一样”

在刚刚过去的这一轮PPP大潮中，咨询公司或许是最受益的人之一。以大岳咨询为例，总计参加了一万多个PPP项目的咨询，PPP项目合同总额度达到了上万亿，大岳咨询董事长金永祥也因此成为闻名全国的PPP专家。

谈起“中国式PPP”的得失，金永祥首先表示，企业都在强调PPP踩刹车带来的风险和损失，但没有人提到过去几年因为PPP自己“得到了什么”。实际上，过去5年，正是因为PPP的大力推广，才使得很多企业收获了大量新业务，实现了规模的增长。

“英国大使馆到我们公司来搞调研，我就跟他们说，你们英国跟我们情况不一样。你们法制健全，有契约精神，做项目主要是专家主导。而我们的项目长官意志起很大作用，项目决策时不光要就项目论项目，还要看这个项目对整个城市的未来发展会怎样。”金永祥说。

因此，在金永祥看来，中国的国情决定了我们的PPP一定是“中国式PPP”。上世纪90年代的时候，金永祥做项目时还曾经用卡车来拉过文件，那都是国情决定的。

“尽管我们的PPP有很多缺点，但它有一个优点就是量大。正是因为量大，所以这一次‘中枪’和‘躺枪’的企业才会特别多。也正是因为量大，才意味着中国的PPP已经不是一个简单的融资模式了，而是变成了一项经济政策。现在所有传统上应该由政府、财政投资的那些项目，在开始建设时都要想一想，要不要采用PPP模式。”金永祥说，“我们不要拿中国的PPP和国外的比，而是要拿PPP跟其他经济政策比，如平台融资、政府购买服务、专项债、土地财政等。这样一比，PPP还是中国当下最好的一种选择。”

其次，PPP还培养了一大批中国环保企业，推动了中国环保产业的发展，同时也解决了中国的环境问题。从这一点讲，每个人其实都是PPP的受益者。

此外，PPP也给整个国家带来了一些改变，使得地方政府的决策更加科学了，通过竞争让环保产业的效率大大提高了，实现了规模化和专业化。

“过去，我们每个城市都有一个自己的污水处理厂，管理效率也比较低下。”金永祥说，“现在，像北控这样的大企业已经达到了3千万吨的处理规模，这就意味着可以制定一个更好的制度体系去管控，还可以到北欧去买技术。无论在技术上还是管理上，水平都可以有很大提高。”

最后，PPP还有一个好处，就是提高了地方政府的财政透明度。

“我跟财政系统打交道这么多年，发现有一个奇怪的现象，他们总也搞不清楚地方到底有多少债务，每年都要搞几次调查。

现在PPP推行后，地方的建设项目全都公开了，公开就意味着中央政府监管的时候更加容易了。因此，PPP也使得我们国家在治理现代化方面迈出了非常重要的一步。”金永祥说。

“清理整顿后将迎来新时代”

在这场关于PPP的论战中，财政部PPP中心项目官员张戈可能是发言嘉宾中最年轻的一位，看起来还不到三十岁。面对各位企业大佬的轮番炮轰，她虽然最后一个发言，但态度仍然不卑不亢，微笑着一一回应了企业们的质疑。

首先，她解释了财政部力推PPP的初衷。过去5年，财政部牵头来做PPP改革，是把它上升到了“国家治理体系现代化建设”的高度。宏观层面，PPP有利于国家治理现代化;中观层面，PPP推动了行政体系改革、财税体制改革和投融资体制改革;微观层面，PPP关注项目的物有所值(ValueforMoney)、全生命周期管理、按绩效付费、信息公开、让专业的人做专业的事等。

“PPP改革在全面深化改革中起到了先行先试的探索作用，充分释放‘放管服’改革红利，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，加快公共服务补短板建设。通过充分竞争、全生命周期管理、风险分担、按效付费和透明公开等创新机制，全面提升公共服务供给效率。通过放宽准入、打破垄断、鼓励竞争等，让各种所有制企业公开公正平等竞争，充分释放出社会资本创造创新活力，丰富了公共服务供给方式，提高了供给质量，降低了供给成本。”张戈说，“在立足我国基本国情和发展阶段的基础上，积极借鉴国际经验，实现项目管理模式与国际通用做法相容互通，服务‘一带一路’建设。世界银行2018年度《PPP采购报告》对全球135个经济体的PPP政策法规进行打分对比，中国PPP居于全球中上游水平。”

随后，她又解释了过去一年发生变化的原因。

“在PPP改革中，部分地方出现泛化异化等不规范发展问题。2017年7月全国金融工作会后，过去一年，财政部按照党中央国务院部署要求，迅速行动，全面清理整顿PPP市场，坚决刹住泛化异化乱象。去年8月份以来，财政部下发一系列规范整顿文件，建立了中央、省、市、县四级PPP项目财政支出责任实时动态监测系统和风险预警机制;对PPP项目财政支出责任超过本地区一般公共预算支出10%红线的地区坚决停止新项目入库。从去年专项整顿工作开始到今年10月份，共清理退库2,428个项目、涉及投资额2.9万亿元，整改完善2,005个项目、涉及投资额3.1万亿，共约占管理库项目规模的一半。”张戈说，“这是PPP必须经历的阵痛，我们不规避问题，目的是治病救人，确保PPP行稳致远，PPP将真正迎来新时代、好时代、大时代的发展。”

针对有企业提出的“PPP制度创新”的问题，张戈回应称，5年来，财政部进行了“五位一体”的制度体系建设，即法律、政策、合同、指南、标准的制度体系。优化完善PPP操作指南、物有所值评价指引、财政承受能力论证指引，出台PPP风险管理指引、PPP绩效管理指引和污水垃圾领域项目标准合同，建立PPP项目管理标准体系。接下来还将配合司法部出台PPP条例，预计今年年底可能就会发布。

此外，去年财政部、住建部、农业部、环保部四部委联合印发的《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建〔2017〕455号)明确规定，要在污水、垃圾两个领域全面实施PPP项目。这也是非常重要的，体现了生态环保工作的重要性，以及部委之间的协同作用，是生态环保PPP的重大进步。

而针对“加大民营资本参与度”的问题，张戈表示，根据全国PPP中心平台的数据，截至2018年第三季度，参与PPP项目的7029家企业中，民营资本和外资总共占比达到了48%。尤其是在市场开发较早、现金流回报比较稳定的垃圾处理和污水处理领域，民营资本的参与率更是高达82%。

数据也显示，在19个一级公共服务领域中，生态建设和环境保护行业的新增、累计项目数量和投资额几乎都保持在前三。根据财政部全国PPP综合信息平台数据显示，污染防治与绿色低碳项目今年9月底，累计总数4,519个、投资额4.4万亿元。

“所以，民营资本对于整个生态环保领域的PPP是有引领和带动作用的，他们的技术让政府方学到了很多风险分担、科学决策的知识，同时也让公共服务更加专业、更加多样了，效率和质量都得到了提升。”张戈说。

在今年5月举行的全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调，要提高环境治理水平。要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目”。在今年6月发布的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中也明确提出，要“规范支持政府和社会资本合作项目”。

“这个政策导向是很好的，中央明确提出要‘采取多种方式支持PPP模式。’”张戈说。

最后，张戈表示，PPP在公众服务领域和生态环保领域还是大有所为的，希望各方继续保持对PPP的信心，一起把公共服务做好，为污染防治攻坚战贡献更多力量。